Bericht und Antrag der Regierung an den Landtag des Fürstentums Liechtenstein
betreffend die Abänderung des Finanzkonglomeratsgesetzes, des Bankengesetzes sowie des Gesetzes über die Verwalter alternativer Investmentfonds
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Durch diese Vorlage soll die Richtlinie 2011/89/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 zur Änderung der Richtlinien 98/78/EG, 2002/87/EG, 2006/48/EG und 2009/138/EG hinsichtlich der zusätzlichen Beaufsichtigung der Finanzunternehmen eines Finanzkonglomerats in liechtensteinisches Recht umgesetzt werden.
Die Richtlinie 2011/89/EU, welche zu einer Änderung der eingangs genannten Richtlinien führt, spiegelt die Erfahrungen der Finanzkrise und die wesentlichen Entwicklungen der vergangenen Jahre im Bereich der Finanzkonglomeratsaufsicht wider und versucht, die bisherigen Reglungen in diesem Bereich sinnvoll zu ergänzen. Kern und Hauptziel der Richtlinie ist die Sicherstellung einer umfassenden und angemessenen Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten, welche zusätzlichen Nutzen generiert und unbeabsichtigte Lücken schliesst, die aufgrund von Definitionen in den branchenspezifischen Richtlinien (CRD/Capital Requirements Directive, Versicherungsrichtlinien) bei der zusätzlichen Beaufsichtigung entstanden sind.
Dies erfolgt etwa durch die Aufnahme und Definition des Begriffs der "gemischten Finanzholdinggesellschaft" in den Geltungsbereich der Richtlinien 98/78/EG, 2006/48/EG sowie der Richtlinie 2009/138/EG. Im Rahmen der vorliegenden Richtlinie wird die Beaufsichtigung auch auf bisher nicht beaufsichtigte Unternehmen, insbesondere Zweckgesellschaften, ausgedehnt und ein risikobasierter Ansatz für die Beurteilung von Finanzkonglomeraten durch die Aufsichtsbehörden implementiert.
Des Weiteren gibt es im Zusammenhang mit der Einstufung als Finanzkonglomerat Änderungen; so werden etwa Verwaltungsgesellschaften von OGAW und Verwalter von alternativen Investmentfonds (AIFM) explizit in den Geltungsbereich der Richtlinien 2002/87/EG und 2006/48/EG aufgenommen und Ausnahmeregelungen für kleine Gruppen sowie dazu gehörende Leitlinien für die Anwendung dieser Ausnahmeregelungen definiert. Die Erfassung von OGAW-Verwaltungsgesellschaften in die Konglomeratsaufsicht, aber auch der Vermögensgesellschaften nach VVG, wird durch Änderung des UCITSG bzw. Änderung des VVG im Rahmen der Schaffung des AIFMG (2. Lesung im Landtag am 19. De
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zember 2012 bereits erfolgt) vollzogen. Auch im Hinblick auf Beteiligungen werden neue Regelungen implementiert: Ist beispielsweise eine Beteiligung der einzige Faktor zur Ermittlung eines Finanzkonglomerats, besteht für die Aufsichtsbehörden die Möglichkeit zu bewerten, inwieweit die Gruppe Gruppenrisiken ausgesetzt ist und ob sie gegebenenfalls von der zusätzlichen Beaufsichtigung ausgenommen werden kann.
Durch die Richtlinie kommt es ausserdem zu einer Streichung der dritten Eigenkapitalberechnungsmethode, die neben der Methode I (Konsolidierung) und Methode II (Abzugs- und Aggregationsmethode) bisher immer zu deutlich abweichenden Ergebnissen geführt hat.
Die Umsetzung der Richtlinie 2011/89/EU soll im Rahmen einer Abänderung des Gesetzes über die zusätzliche Beaufsichtigung von Unternehmen eines Finanzkonglomerats und des Gesetzes über die Banken und Wertpapierfirmen sowie des Gesetzes über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFMG) erfolgen. Die Änderungen, welche die Versicherungsrichtlinie Solvency II (2009/138/EG) betreffen, werden im Rahmen der laufenden Totalrevision des Versicherungsaufsichtsgesetzes berücksichtigt.
Zuständiges Ressort
Ressort Finanzen
Betroffene Amtsstellen
Finanzmarktaufsicht Liechtenstein FMA
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Vaduz, 29. Januar 2013
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Sehr geehrter Herr Landtagspräsident,
Sehr geehrte Frauen und Herren Abgeordnete
Die Regierung gestattet sich, dem Hohen Landtag nachstehenden Bericht und Antrag betreffend die Abänderung des Gesetzes über die zusätzliche Beaufsichtigung von Unternehmen eines Finanzkonglomerats (Finanzkonglomeratsgesetz; FKG), des Gesetzes über die Banken und Wertpapierfirmen, sowie des Gesetzes über die Verwalter alternativer Investmentfonds (AIFMG) an den Landtag zu unterbreiten.
Die Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats gab den für den Finanzsektor zuständigen Behörden zusätzliche Befugnisse und Instrumente für die Beaufsichtigung von Gruppen an die Hand, die aus mehreren beaufsichtigten Unternehmen bestehen, welche in verschiedenen Finanzmarktsektoren tätig sind. Die Richtlinie 2002/87/EG ist in Liechtenstein durch das Gesetz vom 20. September 2007 über die zusätzliche Beaufsichtigung von Unternehmen eines Finanzkonglomerats (Finanzkonglomeratsgesetz; FKG) umgesetzt worden (LGBl. 2007 Nr. 275).
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Mittlerweile wurde von der EU-Kommission unter Einbezug von Experten und der Branche im Rahmen einer öffentlichen Anhörung (November 2009 bis Januar 2010) eine Überprüfung der Konglomeratsrichtlinie auf mögliche Verbesserungen vorgenommen. Insbesondere nach den Erfahrungen im Zuge der internationalen Finanzkrise wird deutlich, dass eine zusätzliche Beaufsichtigung von beaufsichtigten Unternehmen eines Finanzkonglomerats angestrebt werden muss, bei der es insbesondere um potenzielle Risiken, die sich aus der Mehrfachbelastung von Eigenkapitel ergeben, also um sogenannte Gruppenrisiken, wie Ansteckungs- und Komplexitätsrisiken, Risikokonzentration und Interessenskonflikte geht.
Die Überprüfung zeigte Verbesserungspotential bei der Beaufsichtigung auf Ebene der Holdinggesellschaft, insbesondere wenn es sich um eine gemischte Finanzholdinggesellschaft an der Spitze handelt und keine branchenspezifische Aufsicht mehr durchgeführt werden kann. Daneben wurden Mängel bei der Koordinierung der Beaufsichtigung festgestellt, die die notwendige Effizienz vermissen liessen. Die bestehenden Bestimmungen zur Einstufung als Finanzkonglomerat waren unklar, sodass eine entsprechende Berücksichtigung der Gruppenrisiken nur lückenhaft möglich war. Schliesslich war die Beaufsichtigung von Gruppenrisiken auch mangels fehlender Informationen zu Beteiligungen schwierig.
Alle diese Feststellungen und das Bestreben nach einer verbesserten Gesetzgebung bewogen die EU-Gesetzgeber mit der Revision der Richtlinie 2002/87/EG die Effektivität der zusätzlichen Beaufsichtigung grosser und komplexer Gruppen im EWR bei gleichzeitiger Wahrung der Wettbewerbsposition dieser Gruppen zu steigern, um die Finanzstabilität und den Schutz der Interessen von Gläubigern und Versicherungsnehmern zu verstärken sowie eine Aufsichtsarbitrage weiter zu vermeiden. Vorwiegend geht es dabei um die Beaufsichtigung der grössten Finanzgruppen in Europa. Die Revision ist aber auch dazu gedacht, die Beaufsichtigung kleinerer Konglomerate zu vereinfachen. Die nunmehr umzusetzende
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Richtlinie 2011/89/EU (FICOD I), bei der es erstmals um einzelne Verbesserungen geht, ist dabei der erste Schritt, der in nationalem Recht nachzuvollziehen ist. Bereits jetzt laufen weitere Arbeiten in Europa, die für 2013 eine grundlegendere Revision (FICOD II) vorsehen. Beispielsweise soll es neue qualitative Anforderungen an das Eigenkapital und die Liquidität, an die Corporate Governance und das Risikomanagement von Finanzkonglomeraten geben. Darüber hinaus sind eine weitere Ausdehnung des Geltungsbereiches auf Pensionsfonds und Nicht-Finanzunternehmen und ein weiterer Ausbau der Aufsichtskompetenzen angedacht.
Die seitherigen Erfahrungen mit der Konglomeratsaufsicht in Europa haben gezeigt, dass Finanzkonglomerate unabhängig von der Rechtsstruktur einer Gruppe ergänzend zur Beaufsichtigung auf Einzelbasis, konsolidierter Basis oder Gruppenbasis einer weiteren Beaufsichtigung unterworfen werden sollten. Dabei ist aber darauf zu achten, dass die erweiterte Beaufsichtigung nicht zu Doppelspurigkeiten der Aufsicht oder zu einer Beeinträchtigung der Gruppe führt. Eine angemessene zusätzliche Beaufsichtigung von Versicherungs- und Bankengruppen hat neu namentlich in Fällen zu erfolgen, wenn diese Gruppen Teil einer gemischten Finanzholdinggesellschaft sind.
Darüber hinaus soll die Zusammenarbeit zwischen betroffenen Aufsichtsbehörden intensiviert werden. Dies geschieht vor allem durch vermehrten Informationsaustausch und durch Koordination bei der Planung von Aufsichtsmassnahmen.
Um eine angemessene zusätzliche Beaufsichtigung von Unternehmen eines Finanzkonglomerats zu gewährleisten, sind gegebenenfalls auch Unternehmen mit Sitz in einem Drittstaat in die Aufsicht einzubeziehen. Das gilt insbesondere für Banken und Versicherungsunternehmen, die eine Zulassung benötigen würden, wenn ihr Sitz in einem EWR-Staat läge.
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Mit Blick auf die erwähnten Notwendigkeiten ist die Richtlinie 2002/87/EG durch die Richtlinie 2011/89/EU (vom 16. November 2011) ergänzt bzw. abgeändert worden. Die Richtlinie bringt gleichzeitig Änderungen der Richtlinien 98/78/EG (Aufsicht über Versicherungsgruppen), 2006/48/EG (Bankenaufsicht) sowie 2009/138/EG (Versicherungsaufsicht: Solvabilität II).